Názory odborníků na otevírání dopravního trhu v ČR: 4. železniční balíček musí mít jen jeden výklad

Pro tento balíček je určující především novela Nařízení o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici (Nařízení 1370/2007) a novela Směrnice o vytvoření jednotného železničního prostoru (Směrnice 2012/34/EU). Tyto dokumenty tvoří tzv. tržní pilíř liberalizačního balíčku, který vstoupil v platnost 24. 12. 2016, kdy byl publikován v Úředním věstníku EU.

Směrnice musí být do českého práva aplikována do 25. prosince 2018, s tím, že:

●  Od 1. ledna 2019 bude směrnicí otevřen trh vnitrostátní železniční osobní dopravy. To znamená, že dopravci získají právo přístupu k železniční infrastruktuře ve všech členských státech za spravedlivých, nediskriminačních a transparentních podmínek bez ohledu na to, zda k implementaci směrnice do českého práva došlo či nikoli.

●  Otevření trhu nemá vliv na možnost příslušného orgánu udělit výlučná práva nebo uzavřít smlouvu o veřejných službách přímo.

●  Členský stát má právo omezit práva přístupu na železniční infrastrukturu, pokud by to ohrozilo ekonomickou vyváženost smlouvy nebo smluv o veřejných službách uzavřených na stejnou či alternativní trasu. Dopad do ekonomické vyváženosti smlouvy posuzuje regulační úřad na základě objektivní hospodářské analýzy.

Přímé zadání EU nevylučuje

Nařízení 1370/2007 tedy zachovává členským státům EU možnost objednávky dopravních služeb ve veřejném zájmu formou přímého zadání z rozhodnutí objednatele bez uvedení jakéhokoli důvodu, při zachování transparentnosti postupu, ještě po dobu přechodného období trvajícího 6 let, konkrétně až do 25. prosince 2023. Tyto smlouvy mohou být uzavírány na období až deseti let, což znamená, že téměř do konce roku 2033 mohou jednotlivé členské státy svůj trh vnitrostátní železniční osobní dopravy ponechat v zásadě uzavřený. Poslední termín pro uzavření zakázky na zajištění dopravní obslužnosti formou přímého zadání je 25. 12. 2023 a tato smlouva může být maximálně desetiletá, a může platit tedy až do poloviny prosince 2033. Tímto postupem tak stát může chránit svůj vnitřní trh železniční dopravy v České republice a řešit zajištění dopravních služeb prostřednictvím svého dopravce, kterého si k tomu zřídil Zákonem 77/2002 Sb. Takový postup tedy není protizákonný ani pohybující se na hranici zákona. Je s ním plně v souladu.

Ve IV. železničním balíčku dále není stanoven žádný princip vzájemnosti otevírání trhu mezi státy EU. Z toho plyne, že může velmi brzy nastat situace, kdy ČR svůj trh otevře, a umožní tak vyčlenění výkonů svého národního dopravce ve prospěch jiných dopravců z ostatních států EU, naproti tomu ale Česko nezíská přístup na trh v jiném členském státě EU, protože příslušný stát svůj trh železniční dopravy prostě neotevře. Tento fakt může mít pro České dráhy poměrně zásadní dopady, které se sekundárně přenesou do ekonomiky celé ČR.

Budou rozhodovat termíny

U přímo uznávaných desetiletých smluv je důležité datum 2. 12. 2019. Smlouvy uzavřené přímým zadáním do tohoto data lze následně prodloužit až o polovinu doby platnosti v případě uskutečnění významných investic během jejich platnosti, tedy desetiletá smlouva uzavřená v listopadu 2019 bude platit do sklonku roku 2029 a může být ještě prodloužena maximálně do roku 2033. U smluv uzavíraných po 2. 12. 2019 možnost prodloužení již nebude, tedy smlouva podepsaná např. 15. 12. 2019 může platit nejdéle do 14. 12. 2029.

Po skončení přechodného období bude možnost smluvního zajištění dopravních služeb formou přímého zadání z rozhodnutí objednatele, avšak pouze ve vymezených důvodech, nebo ve výjimečných případech popř. při výjimečném postupu. Teprve potom (tedy od 26. 12. 2023) bude mít forma nabídkového řízení vedoucí k zadání zajišťování dopravních výkonů jasnou přednost.

Objednatelé také musí ctít zásady

Legislativní zásady IV. železničního balíčku dávají rovněž důležitou povinnost objednatelům (kraje, stát) ve smlouvě o veřejných službách jasně vymezit závazek veřejné služby. Vymezení musí obsahovat seskupení služeb způsobem, který zajistí pozitivní síťový vliv z hlediska jak kvality služeb, tak sociální a teritoriální soudržnosti a efektivity systému veřejné dopravy. Uvedené povinnosti tedy dávají relevantní možnost výkladu, aby objednatel nevymezoval závazek pouze výběrem jedné linky, bez zajištění síťového efektu. Neboli: k zajištění dopravních služeb se nabízí provozní soubory linek (tratí), nikoli pouze jedna linka.

Objednatel dále musí v rámci dokumentace nabídkového řízení také chránit práva zaměstnanců dopravců, a to pro případ, že dopravce by nebyl vítězem v navazující zakázce na zajištění přepravních potřeb. V praxi to znamená, že při změně dopravce bude nutno zajistit zachování práv zaměstnanců, obdobně jako při prodeji části závodu.

Klíčovou otázkou pro národního dopravce bude, jak se k aplikaci příslušné legislativy v praxi postaví jednotliví objednatelé veřejné dopravy v ČR, tedy ministerstvo dopravy a kraje. Stávající znění legislativních změn otvírání trhu železniční dopravy dává i nadále legitimní možnost objednat si komplexní dopravní výkony u národního dopravce. ČD však musí umět nabídnout odpovídající kvalitu a v praxi ji plnohodnotně garantovat. Je důležité vnímat, že tato legislativní úprava nedává rovnítka mezi přímé zadání a národního dopravce.

Názor Václava Cempírka, vysokoškolského profesora a dopravního experta

Aby byl v procesu liberalizace dosažen pozitivní výsledek, je nutno postupovat s rozvahou. V tomto ohledu lze za správný považovat postoj současného vedení Českých drah požadující, aby otevření trhu osobní železniční dopravy mělo předem jasně nastavená pravidla, jež budou výsledkem spolupráce ministerstva dopravy s odbornou veřejností a dotčenými subjekty. Co se vlastně myslí slovem liberalizace – otevření trhu a souběžný provoz vlaků konkurenčních subjektů, anebo soutěžení závazkové dopravy? Bylo by vhodné odbornými debatami definovat kdy a jaký podíl veřejné osobní dopravy má liberalizace zasáhnout. Je důležité podotknout, že železniční balíček neznamená okamžitou a bezvýjimečnou povinnost od 1. 1. 2019 otevřít železniční trh, ale umožňuje státům využít přechodné období, které připouští provoz železniční dopravy na základě přímého zadání až do roku 2033. Snad se tedy před dalším otevíráním železničního trhu dočkáme konstruktivního dialogu.

Názor Petra Kašíka, výkonného ředitele Svazu dopravy ČR

Otevírání železničního trhu v Česku postrádá jasná pravidla, na tom se shodne hodně odborníků. To je samozřejmě špatně. Co mi však v této problematice vadí neméně, jsou emoce, které otázka liberalizace a souvisejícího cílového postavení společnosti České dráhy vyvolává. Svaz dopravy opakovaně požaduje, aby byla vedena seriózní diskuze nad nedořešenými otázkami, jakož i nad definicí standardu veřejné drážní dopravy. Do těchto debat se chceme zapojit. Není možné rozehrávat nějaký směr a přitom neříct, zda stát chce nebo nechce rozsah služeb a komfortu, včetně informačních systému osobní přepravy, jež už dneska fungují. Nebo je cílem začít vše budovat od začátku? Tomu věřit nechci…

Názor Vladislava Vokouna, předseda Podnikového výboru OSŽ

Po Českých drahách se požaduje udržet všechny možné služby – při poskytnutí minimálních jistot.  Tuto skutečnost alespoň trochu napravilo podepsání desetiletých smluv o závazku veřejné služby s jednotlivými kraji a státem v roce 2009. České dráhy mohly začít smysluplně plánovat a realizovat postupný nákup kolejových vozidel a stanovit střednědobou strategii. Faktem ovšem je, že objednatelé byli značně netrpěliví a do smluv zakomponovali značné požadavky na rychlost realizace nákupu kolejových vozidel. To s sebou neslo značné finanční nároky a vedlo k poměrně masivnímu zadlužení ČD. To je jeden z důvodů, proč by orgány státní správy a samosprávy měly ještě i pro další období realizovat závazky veřejné služby v železniční přepravě prostřednictvím přímého zadání Českým drahám a případná liberalizace by měla postupovat nanejvýš obezřetně.

Názor Emanuela Šípa, ekonomického a dopravního konzultanta, Dopravní sekce Hospodářské komory ČR

Čtvrtý železniční balíček především přispěje k zmenšení handicapu, který má železniční osobní doprava vůči ostatním, již plně tržním dopravním odvětvím. České dráhy se nemusí této liberalizace bát. Mají dostatek schopností a zkušeností, aby do rozšířené soutěže o závazky veřejné služby vnesly ještě lepší kvalitu než doposud. A určitá ztráta domácího monopolu ČD může být vykompenzována možností pronikat pod vlastní vlajkou do zahraničí, což se dosud nedělo. A České dráhy za hranicemi mají co nabídnout. Je však třeba, aby stát zajistil pomocí mezinárodních dohod stejné podmínky pro dopravce pronikající do České republiky a naše dopravce pronikající do zahraničí. Také musí lépe zajistit síťovost dopravy a pokročit v přípravě systému jednotné železniční jízdenky.

Názor Daniela Havlíka, předsedy výboru pro dopravu Moravskoslezského kraje

Veřejná doprava v ČR byla v roce 2005 tzv. regionalizována. Z toho vyplývá, že je výhradně v kompetenci kraje jako objednatele veřejné regionální dopravy, koho a jak si vybere za provozovatele svých veřejných služeb v přepravě osob po železnici. Těmi, kdo za tyto služby nesou finanční odpovědnost, jsou totiž v konečném důsledku – i přes určitý příspěvek ze strany státu – právě kraje. Jestliže je veřejně prezentováno, že uzavření smluv na zajištění závazku veřejné služby v železniční přepravě je možné pouze nabídkovým řízením, pak toto tvrzení neodpovídá platné evropské ani národní legislativě. Výjimečnost přímého zadání musí být chápána právě ve významu podmíněnosti přímého zadání naplněním legislativních podmínek, a pokud objednatel tyto podmínky dodrží, je pouze na něm, který postup zvolí. Realizování nesystémové liberalizace poškodí zejména cestující.